金钱诚可贵,生命价更高——姚丽事件的法律意义/陈朝晖

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 23:39:47   浏览:9015   来源:法律资料网
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金钱诚可贵,生命价更高
——姚丽事件的法律意义

陈朝晖*
(浙江万里学院法学院法学院 浙江 宁波 315100)

凭着你的崭新盔甲,青春的盾牌,
心灵的锐利,理想的利剑,
勇敢地摘取真理的金牌,
千万不要注意旁人的嘲笑。
无论过去是成功还是失败,
今天依旧阳光灿烂,
继续保持你的信心,
去扫除无知和虚伪,
去寻觅甘洌的清泉。
   ——Mrs. Charles E. Cowman
中文摘要:
生命权和财产权都是应当受到法律保障的权益,当两者发生冲突时,在市民社会生命权应当优先受到保护,在政治国家则应考虑利益的大小而不是利益的归属来做出取舍。法律所追求的正义不是无谓的牺牲,在迫不得已的情况下暂时的妥协也无违正义的初衷。“殊死搏斗”不必然是革命英雄主义精神,而可能是封建流毒的外在表现。见犯罪而不格斗制止者,当为法律所否定,但不得以此作为剥夺其紧急避险之权利的理由。
关键词:生命权 财产权 市民社会 政治国家 正义 妥协

Money is Precious Indeed, but Life is Invaluable
——The legal Prescription of the Case of Li-Yao

Zhaohui-Chen
(School of law, Zhejiang Wanli College, Ningbo 315100)
Abstract:
The right of life and property are both the rights and interests that should be protected by the law. When the two are conflicting from each other, we should distinguish two kinds of situations: in civil society, right of life should be protected first; in national politics, choice should be made by considering the value instead of the ownership. The justice pursued by law is not a meaningless sacrifice. When be forced and cannot help but make a concession temporarily, it can’t be regarded as disobeying justice. “Life-and-death struggle” might not be the action of revolutionary heroism, but the external manifestation of the feudal harmful influence. Seeing one is committing a crime without grappling to stop it, should be denied by law naturally. But when the law performs its right role, the right of necessity should be respected at the same time.
Key words: right of life; property; civil society; national politics; justice; concession

1999年7月9日中午12时许,中国建设银行三名女储蓄姚丽、孙海波和李蓬趁中午无业户时吃午饭,突然闯进两名男子,其中一人从提包内取出一把5-6磅铁锤猛砸防弹玻璃,并高喊"你们赶快开门,不准报警,谁报警就整死你们",姚丽马上躲在柜台下按"110"报警器开关和用电话报警,但警讯均未送出。此时,歹徒仍疯狂地将防弹玻璃砸出一个直径40公分伞状碎痕,并逼迫储蓄员孙海波打开柜台门,并威胁喊道"我们只要钱不杀人,你不开门等我们进去就杀了你们"。孙海波说没有钥匙并看了姚丽一眼,姚丽点头示意后,也以假装找钥匙拖延时间,蹲在柜台下打电话报警,但电话仍无蜂音。此时,孙海波见被砸坏的伞状玻璃碎痕要掉下来,出于害怕,在歹徒恐吓下将柜台门打开,因姚丽正在打电话未预料到孙海波将柜台门打开。歹徒进入柜台后,其中一名持刀歹徒威逼姚丽把尾箱打开,并扬言不开箱就杀了你,致使姚丽打开尾箱,歹徒将姚丽尾箱中13568.46元现金和孙海波尾箱中30190.00元现金装入随身携带的提包内,又说钱怎么样么少?姚丽等三名储蓄员均谎称"今天早上有个储户取了大份,行里送款车还没到,不信你们看看票子"。以此故意拖延时间,谁也没有把保险柜钥匙交给歹徒,也没有把保险柜打开,从而保险柜内25万元现金未被歹徒抢走。两名歹徒又乱翻一阵后逃离现场。姚丽又用电话向"110"报了警。案后第二天,姚丽从自己家中取来现金13568.46元交给了单位。经查,姚丽平时工作勤恳,流产假期未到提前上班。
另查,中国建设银行大庆分行保卫部1999年3月份配发给景园储蓄所的恐吓报警器直至案发时还未安装,案发时,"110"报警装置失灵。在景园储蓄所的所长外出集训后,未按"男女搭配"和另设一名兼职安全员的规定配齐人员,也没有书面文件指令姚丽为临时负责人,亦未按规定经常检查监控报警、通讯设备和恐吓报警器是否灵敏好用,导致犯罪分子抢劫得逞。
1999年7月29日,中国建设银行大庆分行行长杨日新向该行工会委员会作出开除姚丽公职处分的议案,提请审议。该行工会委员会以姚丽严重失职,给单位造成严重损害为由,于1999年7月30日作出了开除姚丽公职处分的议案。中共中国建设银行大庆市分行委员会遂于1999年8月2日作出开除姚丽公职的决定,未召开职工代表大会或职工大会决定。同日,该会又作出了开除姚丽党籍的处分决定。姚丽对该行开除其公职的处分决定不服,向大庆市萨尔图区劳动争议仲裁委员会申诉。大庆市萨尔图区劳动争议仲裁委员会于1999年11月8日作出裁决,撤销了中国建设银行大庆分行对姚丽的处分决定,恢复姚丽公职,安排工作,补发工资。中国建设银行大庆分行不服,向大庆市萨尔图区人民法院提起民事诉讼。该院根据《中华人民共和国劳动法》第一条、第五十条和《中华人民共和国企业职工奖惩条例》第十三条、第十九条的规定,作出如下判决:
撤消中国建设银行大庆分行工作委员会《关于对姚丽开除公职处分的议案》的决议。恢复姚丽工作,补发姚丽1999年8月5日至2000年1月5日的工资,合计人民币4601.90元。案件受理费80元,由中国建设银行大庆分行负担。建行仍不服上诉至大庆市中级法院。
大庆市中院经审理认为,景园储蓄所被犯罪分子抢劫,主要原因是该所未安装恐吓报警器和"110"报警装置失灵,遭受侵害时不能及时报警,使工作人员处于孤立无援状态所致,加之上诉人未按规定配备人员,主要责任在上诉人,并非被上诉人个人行为所致。当被上诉人面对手持凶器的两歹徒,人身安全受到威胁时,未能做到为保卫国家财产临危不惧,但为保护金柜中25万元现金与歹徒周旋,使国家大额财产未受损失,亦尽到了一定的责任,不构成严重失职行为。案发第二天,姚丽从自己家拿来13568.46元现金将犯罪分子从自己尾箱中抢走的现金全部补交给了单位,不能认为给上诉人造成重大损害,不具备开除公职的条件。且上诉人作出开除姚丽公职的处分决定,未召开职工代表大会或职工大会决定,未报所在地劳动、人事部门备案,违反法定程序,实属不当,应当恢复姚丽公职,安排工作,补发工资。被上诉人提出返还已交的13568.46元的请求,可另案处理。
大庆市中级人民法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第一项之规定判决如下:
(一)维持大庆市萨尔图区人民法院(1999)萨民初字第1145号民事判
(二)撤销中国建设银行大庆分行的建庆发(1999)54号文件中"关于开除姚丽公职处分的决定"。(案情由本文作者根据《黑龙江省大庆市中级人民法院(2000)庆民终字第128号》整理)
2000年3月23日姚丽到建行大庆市分行商贸储蓄所报到,工作至今。
2000年6月16日建行大庆分行向姚丽宣布大庆建行党委对她新的处分决定:党内严重警告处分,行政记大过。姚丽表示不能接受,提出复议,两个月后复议被银行口头驳回,直到今天这件事情仍然是姚丽的一块心病。
在姚丽事件之后,建行大庆市分行让全行的工作人员签署了一份安全保卫责任书,在这份责任书的责任指标中提到如发生事故和案件应立即报警,全体员工要临危不惧,机智勇敢地与犯罪分子进行殊死斗争,不惜一切保护好国家资产和财产安全,并且规定畏缩不前、拱手交出国家资金和财产的要处以罚款、处分以及刑事责任。(资料来源于互连网“美亚新闻中心”钟鹭文:《姚丽:不是英雄就是狗熊?》)

一裁二审的蝉联胜出,似乎标示着法律对“礼教”的胜利。然而,姚丽目前的无奈,已经不单纯是法律的悲哀。
劳动争议仲裁委员会和两级人民法院均支持了姚丽的主张而否定了建行大庆市分行的结论,是完全符合法治原则并无可挑剔的:
姚丽的行为在法律上是正当且值得肯定的,应当定性为一种紧急避险行为。紧急避险在刑法上不被认为是犯罪行为,在民法上不被认为是违法行为。所谓紧急避险,是指为了公共利益,本人或者他人的人身和其他权利免受正在发生的危险,不得已而采用损害另一个较小的权益,以保护较大的权益免遭危险损害的行为。这一行为有三个要件:(1)须有急迫危险。(2)须为避免自己或他人生命、身体、自由、财产或公共财产上急迫危险而为避险行为,以较小的损失避免较大的损失。(3)须避险行为不超过必要的限度。
姚丽作为一个纤纤弱女,面对持刀的劫匪扬言“不开箱就杀了你”,不可谓不是面临“急迫危险”;交给持械抢劫银行的歹徒区区1万3千余元钱款,而保住了保险柜内25万元现金和公章、票据,自然无超过“必要限度”之虞。唯一或许还不得不讨论,但实际上确实不应当是一个问题的问题是:姚丽是否以较小的牺牲维护了较大的利益:
如果可以假设,我们试图假设一下(事实上这种假设本身就是残忍的):姚丽不是巧妙的与歹徒周旋,而是临危不惧,挺身抗争,以自己的鲜血和年轻的生命谱写了一首英雄的赞歌(这样的词句几十年来已经频繁亮相于广播、报纸等全部大众传媒,以至我们如此的耳熟能详)。我们已无需假设在此种假设下,其余两名储蓄员和银行钱款的命运,假设向着最好的方向发展,姚丽以自己的生命保住了一万三千元钱款,是不是就是一种最佳和唯一的选择。这涉及到姚丽个人的生命权和国家财产权(按照通说,建设银行作为国有企业,其财产由国家享有所有权)的价值衡量问题。
生命无价,似乎在文学抒情上是无可挑剔的,在市民社会也是一条无可辩驳的真理。但是从政治国家的角度出发,得出生命权永远高于财产权的结论,显然也有失冷静。“生生大德”,保护生命是社会正义的第一原则,在这个原则面前,其他所有的理由都黯然失色。同时,生命的死亡不同于财产的损失,具有不可补救性。因此,生命价值在市民社会永远处于优先地位。比如船舶在航行中因救助人命而误期或对货物造成其他经济损失,不承担责任。在船舶优先权项目中,船舶在营运中发生的人身伤亡的赔偿请求权优先于财产损害赔偿的请求权。(邓瑞平.《船舶侵权行为法基础理论问题研究》.北京:法律出版社.1999,100.)同时,救助海上遇险之人命通常作为强行法规范(例如《英国商船法,1995》,Article3,PartⅡof Schedule 11,参见杨良宜.《海事法》.大连:大连海事大学出版社.1999,382.),并不得主张经济报酬。但是数额特别巨大或者至关重要的国有财产为国运民生之所系,也是国家保障个体人权的物质基础,比如国家在战时为了保障对军需物资的所有权,要求军人的生命权服从国家的财产权似乎是一个法理上没有争议且法律上各国通行的做法。我国《刑法典》就将“战场上贪生怕死,自动放下武器投降敌人”,“战时临阵脱逃”规定为“军人违反职责罪”加以处罚。此乃政治国家的法与市民社会的法之差异使然。对于其他有关国计民生的重要财产与个人生命权的衡量,国家的刑事和行政立法有时不能对此做出硬性规定,企业的自主立法(企业的自主立法构成法的渊源,参见:吴春香、陈朝晖.《论企业管理之法治化》[J].载《忻州师范学院学报》.2003(1)67.)强调对国家利益的保护,似乎在一定的限度内也是可以接受的。这虽然是市民社会价值取向的例外,但或许解释为企业的社会责任也未尝不可,而且市民社会向政治国家的渗透也可合理运动而发挥积极作用。但是,下列前提是必须存在的:第一,此类企业的自主立法必须要经民主程序,比如职工代表大会审议通过方能生效。因为这不是企业剩余控制权的问题,而是事关企业职工的切身利益。如果广大职工都认为保障特定重大财产的安全确实较个人生命安全更加重要,这是全体职工乃至全国人民根本利益之所在,那么将此作为制度确立下来也无违法之虞。当然其是企业员工协调意志而不是国家意志的体现,因此只能以软法(SOFT LAW,是指法律拘束力比较弱的法律)的形式存在。而不经民主程序,由少数人作出对多数人的产生效力的规范,则不但是对群众路线的背离,也是对法治的破坏,对人权的践踏!第二,重要财产,应当限定在严格的范围内,即必须与国计民生息息相关,不可或缺,也无可替代,决不能以一个“国有财产”的名头将鸡毛蒜皮也计算在内。第三,英勇斗争不是无谓牺牲,必须有避免或挽回重大损失的现实可能。第四,企业自主立法不得与上位阶的法发生冲突,不得剥夺企业员工基于法律而享有的“紧急避险”之法定权利,否则即为无效。而建行大庆分行要求员工在决无生望的情况下为一万三千元的财产利益而生死相搏,显然不具备上述前提,是极不人道也难说公道的。如果说我国公民的生命权竟然不及一万三千元人民币的财产权,恐怕要得出中国人牛马不如的结论。依照此逻辑,严重失职、有负党和人民重托的银行行长杨日新,其价值几何自不待言。
之所以存在生命权和财产权这样的称谓,是因为生命和财产都是法律需要保护的利益。所以当两种权利发生冲突时,在市民社会当然以生命权优先,但在政治国家,法律侧重保护哪方面的权利,最终需要考量的是其背后所蕴含的利益——是利益的大小,而不是利益的归属。集体利益高于个人利益,是一个不言自明的谬论。试问难道集体利益不是由个人利益构成(虽然不是个人利益的简单累加)?集体利益只有通过关注个人利益才能得以实现。如果片面强调为了集体利益,个人应当无条件的做出牺牲,而不考虑利益的大小,其结果是集体利益的总量有减无增,无论从哪个角度考察都是不经济的,当然也是非正义的。显而易见,即使政治国家,也不能一概的将财产利益置于生命利益之上,否则也可能发生对正义的背弃。
战时的军需物资,是战争成败的关键所在,是国家的根本利益之所在,因此它值得用鲜血和生命去维护。但是,在众所周知的荒唐年代,一位青年为了抢救被激流冲走的一粒稻谷,而“光荣牺牲”,只因为那是集体的稻谷,该青年便被树立为学习的榜样。这个故事曾经激励过一代人,其中渗透着的无知和愚昧,还有残忍和血腥,令人想来不胜唏嘘。然而即使今天,仍然没有走出这个怪圈和阴影。据一位朋友撰文说,其读小学的侄儿所在的学校老师问同学们:如果遇到洪水,是抢救学校价值几百元的电视机还是抢救自家几千元的电脑,几乎全班所有同学都答抢救学校的电视机,唯有该小儿答曰先抢救自家的电脑,随后再给学校买台电视机。没想到该回答竟然还是招致老师的批评,曰:心中没有集体!这个故事,虽然没有“舍身救稻谷”极端,但其逻辑却同出一辙。集体的利益再小,也比个人至关重要的利益为大。这个逻辑从经济学上来说是显然不成立的,至少以该小儿的做法,对集体利益无损,亦可满足个人利益。这样一个利己利他的选择,不知怎么就成了没有集体主义观念。难道在可以减少损失的情况下,无谓的扩大损失就成全了集体主义的宗旨么?这样的道理小学生都很清楚,相信有理智的成人不会有人不明白。上世纪80年代末刮起的“学赖宁”的热潮,当时本文作者作为一名具有坚定共产主义信仰的小学生(当时作者已经通读了马列主义经典著作数百万字),对此便十分困惑不解:难道救火不应当由专业的消防队来进行么?一个初中生,挥舞一根树枝,对伟大而壮丽的救火事业可以贡献多少力量?难道这样的牺牲精神是值得推广的么?可惜作者的观点没有人理睬,皇帝的新装依然被心怀各种目的的成人吹捧和赞颂,乃至1994年4月,辽宁省瓦房店市许家屯镇东马屯小学对面的山上发生山火,十几名六年级小学生争先恐后去救火,结果,8个孩子葬身火海。而事后据有关部门评估,那场山火烧毁的都是荒草败叶和不成材的杂木,根本没有造成任何经济损失。由此,大连市终于将“中小学生不得参与救火”明文下发,多少反映出认识和立法的进步。然而,这样明显的道理,难道只有透过鲜血的折射才可以感知么?
爱国,爱集体也许是天经地义的,一定的“付出”和“奉献”也是爱的必要表达,但不是只有“割肉饲鹰,舍身饲虎”才是真正的爱。奉献也许不当谋求回报,但不能没有价值。本文作者的女朋友,总是三天两头给作者下达各类工作任务,要求作者毫不迟疑的效犬马之劳。先是满足她自己的奇思异想,后来发展到与她有交往的一干人等的鸡毛琐事。总之要求作者必须对这些毫无意义又劳神费力的付出乐此不疲,才能表明作者对她的爱意。我们知道“爱”不是“烽火戏诸侯”或“一骑红尘妃子笑” (杜牧《过华清宫》),也不是单方面的无条件付出。给褒姒、玉环等绝世美女扣上“红颜祸水”的帽子当然不公,但她们恐怕确实不如唐太宗的长孙皇后贤良。同样,国家要求其国民爱她,这种对爱国精神的解读也不能是“空见蒲桃入汉家” (语出李颀《古从军行》, 汉武帝时为了求天马(即今阿拉伯马),开通西域,乱启战端。当时随天马入中国的还有“蒲桃”和“苜宿”的种子,汉武帝把它们种在离宫别馆之旁,弥望皆是,然而其代价却是“年年战骨埋荒外”)。贺卫方教授指出:“银行里的国家利益不仅仅是金钱,职员的生命也是国家利益的重要内容。”(来源于互联网“上海劳动律师在线” 《北大法学博导贺卫方谈姚丽事件》)所以国家在要求其国民爱国的同时,也要负起保障国民生命安全的责任和使命,而不能单方面的要求其国民“应将性命逐轻车” (李颀《古从军行》)。好在本文作者乃一介布衣,女朋友任任性,耍耍小孩子脾气,迁就一下也不会背负“红颜误国”的骂名。可是拥有强大公权力的国家如果也任性起来,也来点孩子气,那麻烦可就大了:其结果是国民的幸福和自由无从谈起,国家也将在病态中扭曲其栋宇和支撑。
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重庆市城乡居民最低生活保障条例

重庆市人大常委会


重庆市城乡居民最低生活保障条例

重庆市人民代表大会常务委员会公告〔2008〕第13号


  《重庆市城乡居民最低生活保障条例》已于2008年7月25日经重庆市第三届人民代表大会常务委员会第五次会议通过,现予公布,自2008年10月1日起施行。





重庆市人民代表大会常务委员会

2008年7月25日





重庆市城乡居民最低生活保障条例

(2008年7月25日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第五次会议通过)



第一章 总 则



  第一条 为保障城乡居民基本生活,促进城乡居民最低生活保障统筹发展,根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和国家有关规定,结合本市实际,制定本条例。

  第二条 本市行政区域内城乡居民最低生活保障,适用本条例。

  第三条 城乡居民最低生活保障实行保障城乡居民基本生活,国家保障与社会帮扶、劳动自救相结合,应保尽保与引导就业相结合的原则。

  第四条 城乡居民最低生活保障工作按照公开、公平、公正和城乡统筹、保障标准与经济社会发展水平相适应的原则开展。

  第五条 城乡居民最低生活保障实行市、区县(自治县)人民政府负责制,建立健全城乡居民最低生活保障工作体系和工作机构,明确工作职责,保障工作经费,统筹城乡居民最低生活保障工作。

  第六条 市民政部门负责全市城乡居民最低生活保障的综合管理、指导和监督。

  区县(自治县)民政部门负责本行政区域内城乡居民最低生活保障的管理、审批工作。

  街道办事处、乡镇人民政府具体履行城乡居民最低生活保障申请的初审、最低生活保障金发放管理等工作。

  居民委员会、村民委员会受街道办事处、乡镇人民政府委托,承办申请的接收、调查核实、民主评议和张榜公示、公布等日常管理、服务工作。

  第七条 城乡居民最低生活保障资金,由市、区县(自治县)人民政府列入财政预算。

公安、统计、物价、审计、人事、行政监察等部门在各自职责范围内开展城乡居民最低生活保障工作。

劳动保障、教育、卫生、建设、司法行政、工商、税务、国土房管、农业、扶贫和广播电视等部门在各自职责范围内制定相关优惠政策,对最低生活保障对象给予必要扶持和照顾。

  第八条 市、区县(自治县)人民政府应当将城乡居民最低生活保障工作列入目标管理考核范围。

  

  第二章 保障资金和保障标准

  

  第九条 城乡居民最低生活保障资金安排,由市、区县(自治县)民政部门编制年度资金计划,报同级财政部门审查列入财政预算。

   鼓励公民、法人和其他组织为城乡居民最低生活保障提供捐赠、资助;所提供的捐赠、资助由民政部门负责接收,全部纳入当地城乡居民最低生活保障资金。

  第十条 城乡居民最低生活保障资金属社会救济专项资金,实行专户管理,专款专用。具体管理办法由市财政部门会同市民政部门制定。

  第十一条 城乡居民最低生活保障金的管理使用应当接受财政、审计、监察及其他有关部门的监督,确保资金使用合法、公开。

  民政部门应当按照政府信息公开要求,将最低生活保障标准、享受人数和保障金支付情况定期向社会公布。

  第十二条 城乡居民的最低生活保障标准,按照维持城乡居民基本生活所必需的费用分别确定,并随经济社会发展、城乡居民生活消费水平变化和基本生活必需品物价指数变动适时调整。

  城市居民最低生活保障标准按月计算,其具体标准应当低于当地失业保险金标准;农村居民最低生活保障标准按年计算,其具体标准应当高于国家公布的绝对贫困线标准。

  第十三条 城乡居民最低生活保障标准由市民政部门会同市财政、统计、物价等部门,根据本条例第十二条的规定,按照与经济社会发展水平相适应的原则分别制订,报市人民政府批准、公布。

  

第三章 保障对象及其权利义务

  

  第十四条 具有本市居民户口的城乡居民,共同生活的家庭成员人均收入低于当地城乡居民最低生活保障标准的,可申请享受本条例规定的城乡居民最低生活保障待遇。

  第十五条 城市家庭成员月人均收入,按申请人提出申请前一个月核定的家庭总收入除以核定的家庭人口数确定;农村家庭成员年人均收入,按其提出申请前十二个月内家庭货币和实物的总收入(扣除直接生产经营成本)除以核定的家庭人口数确定。

  城乡居民家庭月或者年收入的项目和计算方法由市民政部门会同市财政部门拟订,报市人民政府批准、公布。

  第十六条 家庭资产状况、消费水平高于当地最低生活保障标准的,不享受本条例规定的城乡居民最低生活保障待遇。

  家庭资产状况、消费水平高于当地最低生活保障标准的具体情形,由市民政部门会同市财政部门拟订,报市人民政府批准、公布。

  第十七条 申请对象的家庭人口,按照《中华人民共和国婚姻法》及公安部门制发的《重庆市居民户口簿》、居民身份证核定。

  家庭成员在校就读的学生,纳入其家庭申报最低生活保障的人口计算;在监狱、劳动教养场所内服刑、劳动教养的人员不纳入其家庭申报最低生活保障的人口计算。

家庭生活确有困难、已成年且丧失劳动能力的残疾人可与其他家庭成员分户计算。

  第十八条 符合本条例规定的城乡居民,可依法享受最低生活保障待遇,任何单位和个人不得拒绝、阻碍。经批准享受最低生活保障待遇的保障对象持有效的证明文件,可按有关规定享受就医、租用廉租房、子女入学等方面的政策扶持。

  第十九条 最低生活保障对象,应当遵守下列规定:

  (一)在国家规定的就业年龄段内有劳动能力但尚未就业的城市居民,应当到户口所在地公共就业服务机构进行失业登记,参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动和职业技能培训,无正当理由不得拒绝公共就业服务机构或者街道、乡镇、社区介绍的就业;

  (二)有劳动能力的农村居民应当从事生产劳动;

  (三)提供真实的家庭收入状况;

  (四)及时通报家庭成员及收入变化情况,接受定期复审;主动配合民政部门查证并在调查表上签字;

  (五)不得放弃法定赡养费、扶养费、抚养费和其他合法收入。

  

  第四章 最低生活保障待遇的申请及保障金发放

  

  第二十条 符合本条例规定享受城乡居民最低生活保障待遇的家庭,由户主或者其代理人以户主的名义通过户籍所在地居民委员会、村民委员会向街道办事处、乡镇人民政府提出申请。

提出最低生活保障申请的家庭,其居住地与户口应一致。因拆迁安置等特殊情况造成户口暂时无法迁移的,凭户籍管理部门出具的证明材料在居住地申请。

  已享受最低生活保障待遇的家庭,因居住地发生变化造成人户分离的,应在三个月内将户口迁至居住地,并按规定重新申请。

  第二十一条 申请最低生活保障待遇,需出具共同生活家庭成员的户口簿、居民身份证、收入状况证明等材料,并根据需要提供失业、求职登记、参加保险、伤残、退休、婚姻状况等证明材料。

  第二十二条 城乡居民最低生活保障审批手续,按照下列程序办理:

  (一)居民委员会、村民委员会应当对申请材料以及家庭实际收入情况进行调查核实。调查核实应采取入户调查、实地察看、邻里访问或者其他有效形式。

  (二)居民委员会、村民委员会在调查核实的基础上,对申请对象进行民主评议,并将评议结果(包括家庭人口、家庭成员月或者年人均收入、建议保障金额等有关情况)张榜公示,接受监督,公示期不少于五天。公民对张榜公示的情况有异议的,应再次调查核实并公示,公示期不少于五天。公示期满无异议的,居民委员会、村民委员会应当在申请人填写的申请表上签署意见,并上报街道办事处、乡镇人民政府。

  (三)街道办事处、乡镇人民政府应当对初步确认的申请对象的家庭人口及收入状况等情况进行复核和初审,并将复核情况报区县(自治县)民政部门。

  (四)区县(自治县)民政部门应及时作出审批决定。对符合条件的,应当确定保障金额,并填发《重庆市城乡居民最低生活保障金领取证》;对不符合条件的,应当书面说明理由。

(五)居民委员会、村民委员会应当将享受最低生活保障对象名单及保障金额张榜公布。

  第二十三条 城乡居民最低生活保障的管理审批机关应当在接到申请对象完备申请材料后三十日内办结审批手续。乡镇人民政府、村民委员会可根据工作需要,公布当地集中受理申请时间。

  办结时限不包括本条例第二十二条第(二)项规定的民主评议结果公示期限。

  第二十四条 申请对象可能申报不实的,民政部门应当查证,相关部门、企业事业单位、组织应当配合。

  第二十五条 最低生活保障金额,按照家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额发放。

对城镇无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人、抚养人或者扶养人的家庭,按当地最低生活保障标准全额发放。

第二十六条 享受城乡居民最低生活保障待遇家庭中,有符合市人民政府确定给予重点照顾的人员,按规定提高保障水平。

第二十七条 最低生活保障金从批准的当月起,以货币形式发放到最低生活保障对象。城市按月发放,农村按季发放。

  最低生活保障金按照及时、便民的原则,采取国库集中支付方式,通过金融机构代发或者街道办事处、乡镇人民政府组织发放等方式发放。

  发放最低生活保障金时,不得直接抵扣贷款、欠款等款项,不得代替其他救助款项。

  

  第五章 监督管理和鼓励就业

  

  第二十八条 城乡居民最低生活保障工作实行动态管理。

  最低生活保障对象家庭收入情况发生变化的,应当报告居民委员会、村民委员会或者管理审批机关。管理审批机关应当进行核实,根据核实情况及时办理提高、降低或者终止最低生活保障待遇的手续。

管理审批机关应当对最低生活保障对象的家庭收入情况进行定期核实,城市以季为周期,农村以年为周期。根据核实情况及时办理延续、提高、降低或者终止最低生活保障待遇的手续。

  第二十九条 各级管理审批机关及居民委员会、村民委员会应当建立健全档案管理制度,分级对城乡居民最低生活保障工作资料归类、建档、立卡,并按规定保存或者销毁。

  第三十条 街道办事处、乡镇人民政府和居民委员会、村民委员会应当建立最低生活保障统计台账,执行统计报表制度,并收集相关数据资料及时录入计算机管理系统。

  第三十一条 市和区县(自治县)民政部门、街道办事处、乡镇人民政府应当设立举报电话。对被举报的用虚报、隐瞒、伪造等手段骗取最低生活保障金以及拒绝、阻碍城乡居民依法享受最低生活保障待遇等行为应当及时进行查处。举报属实的,由区县(自治县)民政部门给予举报人适当奖励,并对举报人的信息予以保密。

  第三十二条 鼓励有劳动能力的最低生活保障对象就业、参加生产劳动。

  (一)城市最低生活保障对象就业的,劳动保障部门应当按照市政府有关规定给予就业扶持;

  (二)公共职业介绍机构对符合就业条件的城市最低生活保障对象,提供职业指导和职业介绍等服务,并免收相关费用;

  (三)工商行政管理部门对城市最低生活保障对象申办个体经营的,应按规定办理工商登记手续,并减免相关费用;

  (四)对有一定生产自救能力的农村最低生活保障对象,扶贫部门优先给予生产项目扶持,帮助其发展生产;

  (五)对有劳动能力的农村最低生活保障对象,劳动保障部门和农业部门优先安排劳务输出。

  

  第六章 法律责任

  

  第三十三条 从事城乡居民最低生活保障工作的人员有下列行为之一的,给予批评教育或者解聘,属于机关事业单位工作人员的,由其主管部门或者监察机关视其情节依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)未在规定时间内完成受理、审核审批工作或者未按第二十二条第(二)项规定期限公示民主评议结果的;

  (二)拒绝、阻碍城乡居民依法享受最低生活保障待遇,对符合享受城乡居民最低生活保障待遇条件的申请拒不审核、审核后拒不上报或者拒不审批的;

  (三)对明知不符合享受城乡居民最低生活保障待遇条件的申请仍签署同意意见、审核上报、审批同意或者未按第二十八条第三款的规定对最低生活保障家庭收入情况进行定期核实,以及具有其他玩忽职守、徇私舞弊的;

  (四)收受低保对象财物的;

  (五)行为贪污、挪用、扣压、拖欠城乡居民最低生活保障金的。

第三十四条 最低生活保障待遇申请人员采取虚报、隐瞒、伪造等手段,骗取享受城乡居民最低生活保障待遇的,由区县(自治县)民政部门给予批评教育或者警告,追回其冒领的最低生活保障金;情节严重的,处冒领金额一倍以上三倍以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十五条 保障对象违反本条例第十九条规定的,由居民委员会、村民委员会给予批评教育,责令改正。

  第三十六条 为申请人申请最低生活保障待遇出具虚假证明的,由区县(自治县)民政部门对出具虚假证明的单位主管人员和其他直接责任人员处五百元以上一千元以下罚款。

  国家机关工作人员有上述行为的,由其主管部门或者监察机关视其情节,给予行政处分。

  第三十七条 对民政部门不批准享受最低生活保障待遇或者减发、停发最低生活保障待遇的决定不服的,可以依法申请行政复议;对行政复议决定仍不服的,可以依法提起行政诉讼。

  第三十八条 有下列情形之一的,由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》进行处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)侮辱、殴打城乡居民最低生活保障工作人员的;

  (二)不听劝阻,无理取闹,干扰、破坏最低生活保障工作秩序的。

  

  第七章 附则

  

第三十九条 本条例自2008年10 月1日起施行。





重庆市人大内务司法委员会

关于《重庆市城乡居民最低生活保障条例(草案)》审议意见的报告



(2008年3月25日在市三届人大常委会第二次会议上)



市人大常委会:

  2008年3月17日市三届人大内务司法委员会第一次会议审议了《重庆市城乡居民最低生活保障条例(草案)》(以下简称"草案"),现将审议意见报告如下:

  一、关于制定《重庆市城乡居民最低生活保障条例》的必要性

  《重庆市实施<城市居民最低生活保障条例>办法》(渝府令129号),自2002年5月1日施行以来,对规范城市居民最低生活保障工作,完善城市社会保障体系,维护社会稳定起到了积极作用。但随着经济、社会的发展,我市的低保工作出现了一些新情况、新问题。同时,根据国务院2007年颁布的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,农村低保工作自去年起在我市全面推开,重庆作为国家级城乡统筹综合配套改革实验区,应在统筹城乡发展、健全城乡低保体系工作中有所创新。因此,提升我市最低生活保障的地方立法层级,并将农村最低生活保障工作一并纳入法规调整范围,在地方立法上率先探索统一城乡最低生活保障体制和机制,是很有必要的。

  二、关于制定《重庆市城乡居民最低生活保障条例》的可行性

  2008年2月,市人民政府将草案提交市人大常委会后,市人大常委会第二次主任会议决定将该议案列入本次常委会会议审议项目。与此同时,市人大内司委会同市人大法制委员会、财经委员会、市人大常委会法制工作委员会、预算工作委员会以及市政府法制办公室、市民政局、市财政局、市统计局、市物价局等部门,对草案中涉及的重点问题和主要内容进行了多次研究讨论,并委托万州等7个区县人大常委会对草案所涉及的相关情况开展了调研。2月21至27日,召开了3个论证座谈会,分别征求了市级相关部门,部分区县人大常委会和基层单位,人大代表、政协委员和专家学者的意见、建议。其间,还走访了部分区县街道、社区的低保户和低保工作人员。广大群众和社会各方面都认为制定条例是必要的、可行的。我委认为,草案是在总结贯彻实施《城市居民最低生活保障条例》、《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》和《重庆市实施<城市居民最低生活保障条例>办法》经验的基础上形成的,是我市城乡统筹工作的首项制度性安排,也是对城乡统筹地方立法工作的有益探索,内容符合上位法的规定,基本反映了我市城乡低保工作的实际情况和发展要求,操作性较强,同意提请市人大常委会审议。

  三、关于《条例(草案)》的主要修改意见

  (一)关于立法依据

  草案第一条将国务院2007年颁布的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》作为了立法依据。诚然,草案有关农村低保工作的内容是必须遵循国务院的这一规范性文件的相关规定的,但将其直接表述为地方立法的依据似有不当,且尚无先例,建议不作表述。

  (二)关于市人民政府和财政部门的职责

  1.草案第五条明确了区县(自治县)在城乡最低生活保障工作的职责,但没有对市人民政府的职责作出规定。根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》关于城乡居民最低生活保障制度"实行地方各级人民政府负责制"的规定,应当明确市人民政府的职责。建议将"本市城乡居民最低生活保障实行区县(自治县)人民政府负责制"修改为:"本市城乡居民最低生活保障实行市、区县(自治县)人民政府负责制"。

  2.第七条第一款规定了财政部门编制预算、落实保障资金和工作经费以及依法监督等职责,但其表述的"财政部门"是否同时包括市和区县(自治县)两级,不够明确,应当予以明示。建议将该条修改为:"市、区县(自治县)财政部门按照规定编制相关财政预算,落实城乡居民最低生活保障资金和城乡居民最低生活保障管理工作经费,并依法进行监督"。

  (三)关于建立最低生活保障工作的报告考核制度

  草案第八条确立了区县(自治县)人民政府最低生活保障工作考核制度,但市人民政府对区县(自治县)人民政府是否进行考核不够明确。同时,为进一步落实区县(自治县)、乡镇政府和街道办事处职责,加大对低保工作的监督力度,推动低保工作的开展,应当根据《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的要求,建立低保工作年度报告制度。建议将该条修改为:"市、区县(自治县)人民政府应当把城乡居民最低生活保障工作列入目标管理考核范围。每年一月底以前,区县(自治县)、乡镇人民政府、街道办事处应将城乡居民最低生活保障年度工作情况报告上一级人民政府。对在城乡居民最低生活保障管理工作中做出突出贡献的单位或个人,由市和区县(自治县)人民政府予以表彰"。

  (四)关于保障资金的预算和拨付

  草案第九条第一款明确了区县(自治县)保障资金的来源、预算编制及保障资金的发放和结算程序,但没有对其中应当来自市财政的部分予以明确。而在实际工作中,保障资金的来源包括中央和市财政资金,由市财政部门统筹安排使用,对财政困难地区应予以补助。建议将该款修改为:"实施城乡居民最低生活保障所需资金,由市、区县(自治县)民政部门根据调查情况编制年度资金计划,报同级财政部门审查列入财政预算,按期拨付。市财政部门通过转移支付对区县(自治县)给予补助。区县(自治县)城乡居民最低生活保障资金的年度使用情况分别报市财政、民政部门备案"。

  (五)关于保障标准的确定

  1.关于保障标准的确定原则及调整原则。草案第十二条规定了城乡居民最低生活保障标准的确定及调整原则,即按照"维持城乡居民基本生活所必需的费用"分别确定、"随经济发展、居民生活消费水平提高与物价指数增长"适时调整。建议依照国务院《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于建立农村低保制度的通知》对"最低生活保障标准"的确定原则进行修改,并对调整原则中的"居民生活消费水平"和"物价指数增长"的表述进行修改。将该条修改为:"城市和农村居民的最低生活保障标准,按照维持城乡居民基本生活所必需的费用分别确定。并随经济发展、居民生活水平提高和基本生活必需品物价指数变动适时调整。城市居民最低生活保障标准,按照当地维持城市居民基本生活所必须的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用按月确定;农村居民最低生活保障标准,按照当地能够维持农村居民全年基本生活所必须的吃饭、穿衣、用水、用电等费用按年确定"。

  2.关于保障标准的确定主体。草案第十三条确立了最低生活保障标准实行市政府制定指导性标准、区县(自治县)政府制定具体标准的制度。从实践看,一方面我市具有区县多、地区差异大的特殊性,由于缺乏统一标准的约束,同类地区间的具体低保标准存在"攀低"、差异扩大的现象。另一方面基于我市的直辖市管理体制,市政府对区县经济和社会发展情况比较清楚,并有转移支付等调控能力,完全具有确定区县具体标准的条件。同时,作为城乡统筹综合配套改革实验区,应站在统筹城乡的高度上对此问题高度重视并积极进行探索解决,防止差异过大,阻碍城乡统筹工作的进一步推进。同时,根据国务院《城市居民最低生活保障条例》第六条规定:"直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准,由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定,报本级人民政府批准并公布执行",《国务院关于建立农村低保制度的通知》规定"农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定,并报上一级地方人民政府备案后公布执行",重庆市作为直辖市,现行作法也一直是由市政府统一制定城市最低生活保障标准。因此,建议在本条例中不采用市政府制定指导性标准、区县(自治县)政府制定具体标准的制度,而规定直接由市政府按照"地区有别"的原则分类确定区县的最低生活保障标准。

  (六)关于低保人员享受有关优惠政策

  草案第十五条第一款规定了低保人员可享受"子女入学、看病治病、租用廉租房"等优惠政策。由于在实际操作中,存在有劳动能力的低保人员消极就业、依赖国家救助的情况,此外,享受这类优惠政策还必须符合相关条件,而不是所有低保人员都可以享受,且有具体的政策规定。因此,要本着鼓励有劳动力的低保人员积极就业、劳动自救的原则,不宜将有关优惠政策直接与低保资格挂钩,建议不在本条例中予以规定。

  (七)关于计入家庭收入项目的确定

  1.草案第十七条对计入或不计入家庭收入项目的确定作了规定,其中第二款第(二)项中的"一次性安置费"、"商业保险赔偿金"等概念的内涵存在一定争议,且情况复杂,各区县(自治县)实际状况差别也较大,恐在执行掌握中出现范围宽严不一的情况,而将本应享受低保待遇的申请人排除在外或扣减收入额过多,导致实际享受救助金额偏低,宜作进一步研究后再作规定。

  2.随着社会和经济的发展,计入和不计入家庭收入的项目可能会出现变化,且各区县(自治县)的实际状况差别也较大,在执行中理应有所差异。因此,对计入或不计入家庭收入项目的确定,宜赋予各区县(自治县)一定的认定权限。建议将第二款第七项修改为:"国家和市、区县(自治县)人民政府规定的其他应计入家庭收入的项目",将第三款第八项修改为:"国家和市、区县(自治县)人民政府规定的其他不计入家庭收入的项目"。

  (八)关于低保资金管理和发放的程序

  1.关于公示期和公布期。草案第二十条确立了申请城乡最低生活保障的"受理、核实、评议、公示、复核、审批、公布"等7个具体环节,但没有对民主评议结果的公示期限和批准的低保人员名单的公布期限作出具体规定。为了充分发挥群众对低保审批的监督作用,且城市与农村地域范围差异较大的情况,建议民主评议结果的公示期和批准的低保人员名单的公布期明确为城市不少于5天,农村不少于20天。

  2.关于审批时限。草案第二十一条关于低保申请的办理时限(城市30天、农村60天)的规定,分别源于国务院《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。考虑到公示期可能占用办理审批事项的较长时限,建议办理时限不包括公示期。

  3.关于最低生活保障救助金的发放。草案第二十五条第一款规定了发放方式,但在农村中完全实现由金融机构代发还有一定困难,基于及时、便民原则,应增加现金发放的方式,建议修改为"最低生活保障救助金按照及时、便民的原则,采取国库集中支付、通过金融机构代发或者乡镇人民政府、街道办事处组织发放等方式发放"。草案第二十五条第二款规定城市或农村均按月发放最低生活保障救助金,不符合现行的城市按月发放、农村按季发放的实际工作情况,建议将该款修改为:"最低生活保障救助金从批准当月起,以货币形式发放到低保人员。城市按月发放,农村按季发放"。此外,该条第一款与第二款逻辑上不够清晰,建议顺序作调换,第三款关于逾期不领取低保救助金属主动放弃的规定于法无据,建议删去。

  4.关于低保人员家庭收入的核实周期。草案第二十六条第三款规定对低保人员收入实行定期核实制度,但没有明确核实周期。建议对城市按季核实,农村按年核实。

  (九)关于法律责任

  1.低保工作人员的法律责任。草案第三十一条设定了低保工作人员不按时完成审核审批、拒不签署或故意签署同意意见等行为的法律责任,但对这类不作为、延怠作为或乱作为的具体行为涵盖不全,建议将该条一至三项修改为:"(一)未在规定时间内完成受理、审核和审批工作或未按第二十条规定的期限公示民主评议结果、公布审批结果的;(二)拒绝、阻碍城乡居民依法享受最低生活保障待遇,对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的申请拒不签署同意意见、拒不审核、审核后拒不上报或拒不审批的;(三)对不符合享受城乡居民最低生活保障待遇条件的申请故意签署同意意见、审核上报、审批同意或未按第二十六条的规定对低保家庭收入情况定期进行核实的,以及具有其他玩忽职守、徇私舞弊行为的。"

  2.关于出具虚假证明的法律责任。草案第三十四条对出具虚假证明的"直接责任人员"设定了相应的法律责任。由于"直接责任人员"不包括单位的"直接负责的主管人员",且这一违法行为的性质及后果比较严重,其单位的"直接负责的主管人员"理应同时承担法律责任。建议将该条修改为:"为申请人申请最低生活保障待遇出具虚假证明的,由区、县(自治县)民政部门对出具虚假证明的单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处500元以上1000元以下罚款"。

  3.关于阻挠低保工作的法律责任。草案第三十六条用列举式对阻挠低保工作的行为作出了表述,但不能涵盖有关情形,且行政法规已作出了明确规定。建议依照行政法规的表述,修改为:"拒绝、阻碍城乡居民最低生活保障工作人员依法执行公务的,由区、县(自治县)民政部门给予批评教育并予以制止;违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任"。此外,草案第三十一条中"涉嫌犯罪的,移送司法机关处理"的表述也同样修改为"构成犯罪的,依法追究刑事责任"。

  (十)关于建立举报奖励制度

  为加强对低保工作的监督,保障低保资金的合理、安全使用,应建立对低保工作中的违法、违规、骗保行为的举报进行奖励的制度,建议在草案相关条文中增加规定。

  (十一)关于草案的结构和文字还有一些需进一步完善、调整之处,建议审议中一并研究,不再赘述。

  以上报告,请予审议。

  

  

重庆市人大法制委员会

关于《重庆市城乡居民最低生活保障条例(草案)》修改情况的汇报

--2008年5月20日在市三届人大常委会第三次会议上

市人大法制委员会主任委员 宋茂荣



主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我受市人大法制委员会的委托,现就《重庆市城乡居民最低生活保障条例(草案)》(以下简称草案)的修改情况作如下汇报:

  2008年3月26日,市三届人大常委会第二次会议对草案进行了第一次审议。常委会组成人员认为,制定这个条例是十分必要的,同时也提出了一些修改意见和建议。会后,法制工作委员会根据常委会组成人员以及市人大内务司法委员会的审议意见对草案进行了修改,并将草案及草案修改稿书面征求了所有区县(自治县)人大常委会的意见。同时,分别召开了相关部门和专家座谈会、基层低保工作人员和低保对象座谈会、部分区县(自治县)人大常委会片区座谈会,广泛征求各方意见。法制工作委员会认真梳理和研究了各方面的意见,对草案进行了修改,并于2008年5月7日经市人大法制委员会第三次全体会议审议通过,形成了提请本次常委会审议的《重庆市城乡居民最低生活保障条例(草案二次审议稿)》(以下简称二次审议稿)。

  一、关于立法依据

  审议中,有意见认为草案第一条将国务院2007年颁布的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》作为地方立法的依据直接引用不妥当。法制委员会认为,地方性法规的立法依据应是法律和行政法规,其他规范性文件可作为立法参考,不宜直接引用为立法依据。据此,将该条修改为:"为保障城乡居民基本生活,促进城乡居民最低生活保障统筹发展,根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和国家有关规定,结合本市实际,制定本条例。"

  二、关于基本原则和工作原则

  在征求意见的过程中,有意见指出关于草案第三条城乡居民最低生活保障的基本原则和第四条城乡居民最低生活保障的工作原则的表述不够全面、准确。法制委员会根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的规定,以及收集的建议,对这两条进行了修改,分别表述为:"城乡居民最低生活保障实行保障城乡居民基本生活,国家保障与社会帮扶、劳动自救相结合,应保尽保与引导就业相结合的原则。"

  "城乡居民最低生活保障工作按照公开、公平、公正和城乡统筹、保障标准与经济社会发展水平相适应的原则开展。"

  三、关于政府职责和低保工作队伍建设

  审议中,有组成人员认为,草案第五条规定的"城乡居民最低生活保障实行区县(自治县)人民政府负责制"不妥,市人民政府对这项事关民生的工程理应承担领导责任,并应在法规中明确规定。同时,在征求意见的过程中,很多区县(自治县)反映低保工作机构不健全,工作人员严重不足:一是区县(自治县)民政部门没有专门的科室,由其他科室代为管理;二是低保员严重缺员且不稳定,一名低保员管理三百余户低保对象较为普遍,直接影响了低保的受理、审批、定期核实和管理等工作。法制委员会认为,为了保障低保工作的顺利开展,市人民政府应加强对这项工作的领导,同时应建立健全低保工作机构,落实责任和经费。据此,将该条修改为:"城乡居民最低生活保障实行市、区县(自治县)人民政府负责制,建立健全城乡居民最低生活保障工作体系和工作机构,明确工作职责,保障管理工作经费,统筹城乡居民最低生活保障工作。"

  四、关于表彰奖励

  草案第八条规定:"区县(自治县)人民政府应当把城乡居民最低生活保障工作列入目标管理考核范围。对在城乡居民最低生活保障管理工作中做出突出贡献的单位或个人,由所在区县(自治县)人事、民政部门予以表彰。"有意见指出,对低保工作中做出突出贡献的单位或个人予以表彰属于该条所规定的目标考核的内容之一,无需在本条中单独进行规定。因此,删去该条后一句关于表彰的规定,并将该条修改为:"市、区县(自治县)人民政府应当将城乡居民最低生活保障工作列入目标管理考核范围。"

  五、关于保障标准的确定

  审议中,有意见认为草案第十二条第一款中的"物价指数"的表述不够准确。物价指数包含了很多内容,而与低保保障标准相关的主要是基本生活必需品物价指数。根据这一意见,将该款修改为:"城乡居民的最低生活保障标准,按照维持城乡居民基本生活所必需的费用分别确定。并随经济社会发展、城乡居民生活消费水平变化和基本生活必需品物价指数变动适时调整。"

  同时,考虑到重庆二元结构突出,城乡差距较大的现实情况,并与二次审议稿第四条"保障标准与经济社会发展水平相适应"的原则保持一致,删去草案第十二条第三款的规定。

  六、关于确定保障标准的主体

  草案第十三条规定由市人民政府制定指导性标准,区县(自治县)人民政府制定具体标准。而本市目前的实际做法是由市人民政府按照保障标准与经济社会发展水平相适应的原则,分类确定区县(自治县)保障标准。依据国务院《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的规定,也应当由市人民政府确定保障标准。据此,将该条第一款修改为:"城乡居民最低生活保障标准由市民政部门会同市财政、统计、物价等部门,根据本市经济社会发展水平和生活必需的商品与服务价格变化及城乡居民平均生活水平进行核算,按照与经济社会发展水平相适应的原则分类制订,报市人民政府批准、公布。"相应地,删去该条第二、三款。

  七、关于家庭收入的核定

  在审议以及征求意见的过程中,有大量的意见认为草案第十七条第二款和第三款关于计入和不计入家庭收入的项目列举不全面,且各项中的收入的内涵与外延不明确,导致某些具体项目是否应该计入家庭收入存在较大分歧。随着经济社会的发展,是否计入家庭收入的项目可能随时发生变化。虽然采用列举式的方法可以增强法规的可操作性,但要列举周延,从立法技术上讲是不合适的,也不利于保持法规的严肃性和稳定性。而将家庭收入项目和计算方法交由市政府规定,便于适时调整,也有利于维护法规的严肃性和稳定性。鉴此,将该条二、三款合并修改为:"城乡居民家庭月或者年收入的项目和计算方法由市民政部门会同市财政部门拟订,报市人民政府批准、公布。"(二次审议稿第十五条第二款)

  八、关于提出低保申请的主体

  草案第十八条第一款规定:"由户主通过户籍所在地居民委员会、村民委员会向乡镇人民政府、街道办事处提出申请。"但现实生活中,时常出现户主为无民事行为能力人,或年长、残疾等情形,致使户主本人不能或不便提出申请。为此,将该款修改为:"符合本条例规定享受城乡居民最低生活保障待遇的家庭,由户主或者其代理人以户主的名义通过户籍所在地居民委员会、村民委员会向街道办事处、乡镇人民政府提出申请。"(二次审议稿第二十条第一款)

  九、关于审批程序

  草案第二十条第(二)项规定民主评议结果应当张榜公示,但未明确公示期限,且该项与第(五)项的公示内容均不包括保障金额这一项重要内容。据此,将这两项修改和完善为:"(二)居民委员会、村民委员会在调查核实的基础上,对申请对象进行民主评议,并将评议结果(包括家庭人口、家庭成员月或者年人均收入、建议保障金额等有关情况)张榜公示,接受监督,公示期不少于五天。公民对张榜公示的情况有异议的,应再次调查核实并公示。公示期满无异议的,居民委员会、村民委员会应当在申请人填写的申请表上签署意见,并上报街道办事处、乡镇人民政府。(五)居民委员会、村民委员会应当将享受最低生活保障对象名单及保障金额张榜公布。"(二次审议稿第二十二条)

  十、关于审批时限

  审议中,有意见指出草案第二十一条第二款关于农村六十日的审批时限过长。由于农村与城市的审批程序是相同的,且《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》也未对农村低保的审批工作时限作明确规定。根据相关部门反馈的信息,农村低保的审批工作在三十日内足以完成。因此,将该条第一、二款合并为:"城乡居民最低生活保障的管理审批机关应当在接到申请对象完备申请材料后三十日内办结审批手续。乡镇人民政府、村民委员会可根据工作需要,公布当地集中受理申请时间。"

  同时,新增一款作为该条第三款,表述为:"办结时限不包括本条例第二十二条第(二)项规定的民主评议结果公示期限。"(二次审议稿第二十三条)

  十一、关于保障金的发放

  有意见指出,城市和农村发放保障金的方式不同,在农村通过代理金融机构直接发放保障金在有的地区尚不具备条件。据此,将草案第二十五条第一、二款修改为:"最低生活保障金从批准的当月起,以货币形式发放到最低生活保障对象。城市按月发放,农村按季发放。

  "最低生活保障金按照及时、便民的原则,采取国库集中支付方式,通过金融机构代发或者街道办事处、乡镇人民政府组织发放等方式发放。"

  同时,新增一款作为该条第三款,表述为:"发放最低生活保障金时,不得直接抵扣贷款、欠款等款项",以保障城乡低保人群的基本生活。(二次审议稿第二十七条)

  十二、关于监督管理

  草案第二十六条第二款规定,低保对象家庭收入情况发生变化的,应当在十五日内报告管理审批机关。由于家庭收入的变化是一个过程,且随时都可能发生变化,"十五日内"的规定缺乏可操作性。同时,本着方便低保对象的原则,将该款修改为:"最低生活保障对象家庭收入情况发生变化的,应当报告居民委员会、村民委员会或者管理审批机关。管理审批机关应当进行核实,根据核实情况及时办理延续、提高、降低或者终止最低生活保障待遇的手续。"

  由于管理审批机关的核实工作主要是针对低保对象的家庭收入情况,而并非《重庆市城乡居民最低生活保障金领取证》本身,因此删去该条第四款。根据我市现行的操作模式,在该条第三款明确管理审批机关定期核实低保对象的家庭收入情况的周期为:城市以季为周期,农村以年为周期,以减少工作中的随意性。(二次审议稿第二十八条)

  十三、关于举报查处

  在征求意见的过程中,有不少意见指出,目前骗保的现象还大量存在,而举报制度的建立,以及对举报属实的举报人的奖励,能够有效地遏制骗保,并在一定程度上为国家节约低保保障经费。法制委员会采纳了这一意见,在草案第二十九条增加了相关规定,将该条修改为:"市和区县(自治县)民政部门、街道办事处、乡镇人民政府应当设立举报电话。对被举报的用虚报、隐瞒、伪造等手段骗取最低生活保障金以及拒绝、阻碍申请对象享受最低生活保障待遇等行为应当及时进行查处。举报属实的,由区县(自治县)民政部门给予举报人适当奖励。"(二次审议稿第三十一条)

  十四、关于法律责任

  审议中,有意见认为草案第三十一条关于低保工作人员法律责任的情形尚不完整;草案第三十四条关于其他人员法律责任中应增加"单位主管人员"。法制委员会相应地作了修改和完善。

  此外,对草案文字和条款顺序进行了修改和调整。

  二次审议稿连同以上汇报,请一并审议。





重庆市人大法制委员会

关于《重庆市城乡居民最低生活保障条例(草案)》审议结果的报告

--2008年7月22日在市三届人大常委会第五次会议上

市人大法制委员会主任委员 宋茂荣



主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我受市人大法制委员会的委托,现就《重庆市城乡居民最低生活保障条例(草案第二次审议稿)》(以下简称二次审议稿)的审议结果报告如下:

  2008年5月22日,市三届人大常委会第三次会议对草案二次审议稿进行了第二次审议。会后,法制工作委员会根据常委会领导的意见,分别在《重庆日报》和市人大的网站上公布了草案二次审议稿,广泛征求广大市民的意见。同时,召开座谈会征求相关部门的意见。法制工作委员会对组成人员的审议意见和征求的意见进行了认真研究,对二次审议稿进行了修改,并于2008年7月8日经市人大法制委员会第五次全体会议审议通过,形成了提请本次常委会审议的《重庆市城乡居民最低生活保障条例(草案第三次审议稿)》(以下简称三次审议稿)。

  一、关于民主评议结果的公示期

  有意见认为,二次审议稿第二十二条第(二)项未明确公民对民主评议有异议时,居民委员会、村民委员会再次调查后,公示评议结果的期限。法制委员会采纳了这一意见,将该项修改为:"居民委员会、村民委员会在调查核实的基础上,对申请对象进行民主评议,并将评议结果(包括家庭人口、家庭成员月或者年人均收入、建议保障金额等有关情况)张榜公示,接受监督,公示期不少于五天。公民对张榜公示的情况有异议的,应再次调查核实并公示,公示期不少于五天。公示期满无异议的,居民委员会、村民委员会应当在申请人填写的申请表上签署意见,并上报街道办事处、乡镇人民政府。"

  二、关于保障金的发放

  二次审议中,有组成人员指出,在发放最低生活保障金的过程中,不能把最低生活保障金和其他救济款项混为一体,用最低生活保障金代替其他应发款项。据此,法制委员会将二次审议稿第二十七条第三款修改为:"发放最低生活保障金时,不得直接抵扣贷款、欠款等款项,不得代替其他救助款项。"

  三、关于低保工作人员的法律责任

  有意见认为,二次审议稿法律责任一章中缺乏对低保工作人员收受贿赂行为的处罚规定。为完善相关人员的法律责任,法制委员会将二次审议稿第三十三条第(三)项修改为:"明知不符合享受城乡居民最低生活保障待遇条件的申请仍签署同意意见、审核上报、审批同意或者未按第二十八条第三款的规定对最低生活保障家庭收入情况进行定期核实,以及具有其他玩忽职守、徇私舞弊、收受贿赂行为的"。

  四、关于低保待遇申请人员的法律责任

  有意见指出,二次审议稿第三十四条中"相关法律法规"指向不明确。同时,有意见指出,该条第(二)项的规定与第三十五条的规定相重复。法制委员会认为,二次审议稿第三十五条规定的法律责任已经包含了第三十四条第(二)项关于对低保待遇申请人员在享受城乡居民最低生活保障待遇期间家庭收入增加,不按规定告知管理审批机关或者委托管理组织,继续享受最低生活保障待遇的法律责任,故删去二次审议稿第三十四条第(二)项的规定,并将该条修改为:"最低生活保障待遇申请人员采取虚报、隐瞒、伪造等手段,骗取享受城乡居民最低生活保障待遇的,由区县(自治县)民政部门给予批评教育或者警告,追回其冒领的最低生活保障金;情节严重的,处冒领金额一倍以上三倍以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。"

  五、关于保障对象的法律责任

  有意见认为,二次审议稿第三十五条关于低保对象违反第十九条关于低保对象的义务性规定时,由区县(自治县)民政部门给予批评教育或者警告的规定缺乏操作性,由居民委员会和村民委员会给予批评教育、责令改正,更简易可行。同时,还有意见认为,对拒不改正的保障对象,直接取消其享受最低生活保障待遇资格的处罚过于严厉,建议增加"降低其享受的最低生活保障金"这一处罚措施,并针对保障对象违反规定的不同程度,分别给予降低或者取消其享受的最低生活保障金的处罚。法制委员会采纳了以上意见,将二次审议稿第三十五条修改为:"保障对象违反本条例第十九条第(一)、(二)、(四)项规定的,由居民委员会、村民委员会给予批评教育,并责令限期改正,拒不改正的,报区县(自治县)民政部门决定降低其享受的最低生活保障金。

  "保障对象违反本条例第十九条第(三)、(五)项规定的,由居民委员会、村民委员会给予批评教育,并责令限期改正,拒不改正的,报区县(自治县)民政部门决定取消其享受的最低生活保障金。"

  此外,对二次审议稿部分文字进行了修改。

  三次审议稿连同以上报告,请一并审议。





重庆市人大法制委员会

关于《重庆市城乡居民最低生活保障条例(草案)》修改情况的说明



--2008年7月25日在市三届人大常委会第五次会议上

市人大法制委员会主任委员 宋茂荣



主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我受市人大法制委员会的委托,现就《重庆市城乡居民最低生活保障条例(草案)》的修改情况作如下说明:

  2008年7月23日,市三届人大常委会第五次会议对《重庆市城乡居民最低生活保障条例(草案)(三次审议稿)》(以下简称三次审议稿)进行了审议。常委会组成人员认为三次审议稿已经成熟,同意经进一步修改后提请本次会议表决。同时,组成人员也提出了一些意见和建议。法制委员会对这些意见和建议进行了认真的研究,并对三次审议稿进行了修改。2008年7月23日经市人大法制委员会第六次全体会议审议通过,形成了《重庆市城乡居民最低生活保障条例(草案)(表决稿)》,提请本次常委会会议表决。

  一、关于逾期领取保障金

有意见认为,三次审议稿第二十七条第四款"最低生活保障金自发放之日起,享受对象无正当理由逾期一个月不领取的,属自动放弃,民政部门应按程序办理停发手续"中的"正当理由"无法界定,在实践中引起争议,难以操作,建议删去。法制委员会采纳了这一意见,删去该款。

  二、关于低保工作人员收受贿赂的法律责任

  有意见认为,三次审议稿第三十三条第(三)项中的"收受贿赂"的规定,在实践中难以认定和掌握,建议修改为"收受财物"。法制委员会采纳了这一建议,将"收受贿赂"修改为"收受低保对象财物",并作为该条第(四)项。

  三、关于保障对象的法律责任

有组成人员认为,三次审议稿第三十五条关于保障对象违反本条例第十九条规定的法律责任过于严厉。保障对象违反了本条例所赋予的义务时,村(居)民委员会可以对其进行批评教育,并责令改正,但民政部门不能降低或者取消其享受的最低生活保障金。法制委员会根据这一意见将该条修改为:"保障对象违反本条例第十九条规定的,由居民委员会、村民委员会给予批评教育,责令改正。"

  本草案如果获得本次会议通过,建议自2008年10月1日起施行。

  表决稿连同以上说明,请一并审议。



陕西省《中华人民共和国国务院关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》实施办法

陕西省人民政府


陕西省《中华人民共和国国务院关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》实施办法
陕西省人民政府



第一条 为了有利于发展国际经济贸易交往,保障外国企业及外国经济组织在我省开展正当的业务活动,加强对他们的管理,适应对外开放的需要,根据《中华人民共和国国务院关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)和《中华人民共和国国家工商行政
管理局关于外国企业常驻代表机构的登记管理办法》(以下简称《管理办法》)精神,制定本实施办法。
第二条 外国公司、企业和其它经济组织常驻代表机构(以下简称外国企业常驻代表机构),是指从事非直接经营活动的代表机构。凡在陕设立的外国企业常驻代表机构和常驻代表,均应依照本实施办法进行登记管理。两国政府已有协议规定的,按其规定办理。
第三条 省工商行政管理局受国家工商行政管理局委托,办理驻陕的外国企业常驻代表机构登记手续。外国企业常驻代表机构登记的主要事项有:机构名称、驻在地址、代表人数和姓名、业务范围、驻在期限等。申请登记时,除持中国批准机关的批准证件外,并应按《暂行规定》第三
条提交有关证件和材料。
外国企业常驻代表机构要求变更机构名称、负责人员、业务范围、驻在期限、驻在地点时,应向原批准机关提出申请,经批准后向原登记机关和公安机关办理变更登记手续和居留证件手续。更换代表时,需提交派出代表的外国企业或外国经济组织对新任代表的授权证书及简历。
第四条 申请在陕设立外国企业常驻代表机构的,分别由下列机关批准:
(一)贸易商、制造厂商、货运代理商,经省对外经济贸易委员会审核,报对外经济贸易部驻口岸特派员办事处批准;
(二)金融业、保险业,经人民银行省分行审核,报中国人民银行批准;
(三)航空运输业,经西安民航管理局审核,报中国民用航空局批准;
(四)其它行业,按照业务性质,分别经省政府各对口主管部门审核,报国务院主管委、部、局批准。
第五条 外国企业设立常驻代表机构的申请获得批准后,应当在批准之日起的三十天内,持批准证件向省工商行政管理局办理登记手续。领取《外国企业常驻代表机构登记证》,登记证的有效期为一年,逾期应办理延期登记。
第六条 外国企业常驻代表机构登记后,其人员和家属,应持批准证件、登记证和代表证,到当地公安机关申请办理居留手续,领取《中华人民共和国外国人居留证》。
第七条 外国企业常驻代表机构应当持登记证,按照中国银行的有关规定,到驻地中国银行分支机构或人民银行指定的金融机构开立帐户。
第八条 外国企业常驻代表机构持登记证及有关文件,按照税法规定限期到主管税务局机关办理外国企业税务登记手续,照章纳税。
第九条 外国企业常驻代表机构及其人员持登记证和居留证向西安海关提出申请,并按海关有关规定办理所需进口办公、生活自用物品和交通工具。
第十条 外国企业常驻代表机构聘用工作人员及需要委托办现的其它服务,如采购办公用品、租用车辆、租赁房屋等有关业务,均由陕西省外国企业服务公司办理。外国企业常驻代表机构需要聘请工作人员,省外国企业服务公司应尽可能先在对口单位内物色选配,选配的人员持外国企
业服务公司证明与常驻代表机构签订聘用合同,在省工商行政管理局办理登记手续,领取外国企业常驻代表机构工作证。
第十一条 驻在地各级政府和有关部门,要依法保护外国企业常驻代表机构及人员的合法权益,并对其正常业务活动提供方便。
第十二条 外国企业常驻代表机构及其人员,应当遵守中国的法律、法令和有关规定。如违反《暂行规定》和本办法的,要按照国家工商行政管理局《管理办法》第十五条的规定处理。有其它违法活动的依照中国的现行法律和规定处理。
第十三条 已经批准设立的常驻代表机构,尚未依法登记的,应当在本办法下达之日起的三十天内,持批准证件,向省工商行政管理局和有关部门补办手续。逾期不登记的,按《管理办法》和《外国企业开业停业税务登记暂行规定》的有关条款处理。
第十四条 外国企业常驻代表机构驻在期满或者提前终止业务活动或者派出企业宣告破产时,应向登记机关办理注销手续。有关税收、债务等问题应按《管理办法》的有关条款处理。
第十五条 本办法未尽事宜应根据《暂行规定》和中华人民共和国有关法律、法令和规定处理。
第十六条 华侨、港澳同胞经营的公司、企业申请在国内设立常驻代表机构的,在国外的中外合资企业经批准在国内设立代表机构的,也参照本办法办理登记。
第十七条 本办法自发布之日起施行。




1987年3月27日