开发商将经济适用房作为商品房出售所签订合同的效力及处理

徐景山


近年来，随着国家及各级政府对住房制度改革的进一步深入，我国在逐步取消了福利分房的同时，为了解决中低收入家庭的住房问题，推出了经济适用房制度。我国的经济适用房制度已经历经了近十二年的路程，不容否认，该制度在解决中低收入家庭住房的问题上发挥了不可估量的作用。但同时，由于该制度在立法上的滞后性性及不完整性也为少数别有用心的开发商所利用，并且从中谋利。这样一来，难免就产生了一些纠纷。2003年4月28日最高人民法院公布了《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》，这一司法解释的出台，对于人民法院处理商品房买卖相关案件起到了十分积极的促进作用。但该解释对于房地产开发商将经济适用房作为商品房出售这一问题如何解决并未涉及。在本文中，笔者就自
己代理的一起案件中所涉及的商品房及经济适用房之间的关系，发表一下个人意见，请广大同仁批评、指正。
案情简介：2000年，委托人原告刘某在某小区以当时的商品房价格购买了被告某开发公司开发的住房期房一套。签订买卖合同时，被告并未向原告告知该是经济适用房这一事实。原、被告双方在房屋买卖合同中约定，被告应在两年内为原告办理完毕房产证，但时至今日，被告未依合同约定履行自己的办证义务。为此，原告诉至法院要求被告履行办证义务，并依最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的相关规定承担逾期办证的违约责任。在诉讼过程中，被告向法院提起反诉，要求确认与原告签订的房屋买卖合同无效，并向原告返还购房款。另外，原告在销售该房时已经办理了《商品房预售许可证》，并交纳了土地出让金，将原土地性质由划拨转变为出让。
一、 经济适用房与商品房之间的区别。
（一） 在概念上的区别。
所谓经济适用房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准建设的普通住宅，是具有社会保障性质的住宅，它具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力，其价格要比同等位置、地段的商品房的价格低，中低收入家庭有能力购买；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。经济适用房是国家为解决中低收人家庭住房问题而修建的普通住房，这类住宅因减免了工程报建中的部分费用，其成本略低于普通商品房，故又称为经济适用房。
所谓商品房是指房地产开发经营企业,经批准用于市场出售而建造的房屋称为商品房。与经济适用房相比，商品房的销售价格比同类的经济适用房的价格要高，建筑成本比经济适用房高，销售对象主要是针对社会上有能力购买较高价值房屋的人群。
（二）相关政策上的区别。
经济适用房建设用地实行行政划拨方式供给，开发商无需向政府交纳土地出让金。国家和地方各级政府批准的合法收费均减半征收。
商品房开发商开发商品房所需建设用地是以出让方式取得，其要向政府交纳相当数额的土地出让金。在相关政策、税费减免等方面基本没有优惠政策。
（三）房屋购买人群的区别。
经济适用房的购买人群是城市中低收入家庭。购买经济适用房实行申报、登记、审批和监督机制。首先要向房改办报送相关材料，包括住房情况证明、年收入情况证明；第二，经济适用房审批机构要进行审查、审批、公告等程序；第三，审批后，购房人要持《经济适用房购房通知书》及《经济适用房准购证》购买住房。经批准有购房资格的家庭凭《购房准购证》才能购买经济适用房，每户只准购买一套经济适用房。
商品房的购买人国家的相关法律、法规对此基本没有限定。只要具有完全民事行为能力，能够享受权利、履行义务的人都可以成为商品房买卖行为的主体，并且对购房者购买房屋的套数没有限制。
（四）建设成本上的区别。
经济适用房的建设成本相对于商品房较低，主要是由以下因素构成：1.建设用地的征地和拆迁补偿、安置费；2.勘察设计和前期工程费；3.建筑及设备安装费；4.小区内基础设施建设费和小区内非营业性配套公建费。
商品房的建设成本则比较高，主要是由以下因素构成：1.征地费用及拆迁安置补偿费；2.勘察设计和前期工程费；3.建筑及设备安装费；4.小区内基础设施建设费和小区内非营业性配套公建费。
二者的建筑成本主要区别就在于经济适用房建设用地主要依靠的是政府无偿划拨的土地，而商品房建筑用地是由开发商交纳出让金的方式而取得。正是基于此项差别，经济适用房的建筑成本要比商品房的建筑成本低得多，因此，其销售价格也较低，能为大多数中低收入家庭所接受。
（五）二者转让、上市的区别。
经济适用房上市转让的，应经房屋所在地主管部门登记备案，上市交易应按规定缴纳土地出让金。购房户出售经济适用房后，不得再申请购买经济适用房。
商品房上市交易转让则显得比较宽松，购房者及其所合法拥有房屋只要符合我国《合同法》、《城市房地产管理法》等相关法律、法规的规定，就可以自由转让。
另外，经济适用房与商品房在建筑标准、建筑面积、房贷政策等方面还有许多不同，在此笔者不再一一赘述。
二、开发商将经济适用房作为商品房出售所签订合同的效力。
由于经济适用房在开发、建设上所享受的政府优惠政策及土地使用上的优势是一般商品房所享受不到的，因此，少数开发商便隐瞒房屋是经济适用房这一事实，将经济适用房作为一般商品房出售，从而谋取巨额利润。基于此而签订的房屋买卖合同的效力问题就成了解决本案的关键。主要有以下观点：
（一） 合同无效论。
○1该买卖合同违反了我国强制性法律规定，属于当然无效。原告所购买的房屋在审批立项时是依经济适用房来审批立项的，土地使用权是划拨取得。依据我国《城市房地产管理法》第三十七条“下列房地产不得转让：以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十八条规定的条件的；……”第三十八条“以出让方式取得土地使用权的转让房地产时，应当符合下列条件：出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；……”。由于本案被告在预售过程中及本案审理过程中，未向政府相关部门交纳土地使用权出让金，因此被告转让地上建筑物的行为不符合我国《城市房地产管理法》的相关规定，故其转让行为应为无效，原、被告双方所签订的合同也是无效合同。
○2由于合同标的不能而无效。合同标的的合法性、可能性也是确定合同是否有效的依据之一。如果合同标的存在违法或合同标的在实际履行中存在不可能性，那么该合同也应属于无效合同。在现实生活中，由于房产登记主管部门只办理国有土地的使用权为出让方式或虽然是以划拨方式取得土地使用权，但在转让该房地产时已经向政府有关部门交纳了土地出让金而转为出让方式而取得的房地产的登记工作，因此，在划拨土地上建筑的经济适用房是无法按照约定进行所有权移转的。因为依照物权的公示公信原则，不动产物权的移转必须以法定登记机关的物权移转登记为要件，不经登记变更物权归属始终不发生变化，也就是说这类合同的标的在客观上没有实现的可能性。正是基于这一原因，也可以确定此类合同无效。
（二）合同有效论。
虽然原、被告在签订合同时，被告未向原告告知该房屋是经济适用房这一事实，且原、被告双方之间签订合同的标的物违反了我国《房地产管理法》中的相关规定，但是由于被告在原告起诉前已经办理了《商品房预售许可证》，那么在本案中原告有理由相信原告所购买的被告所出售的房屋就是普通意义上的商品房。理由如下：○1当时原告购买被告开发的住房时，被告并未明确告知该房屋是经济适用房，且在购房价格上也与同时期、同地段、同类商品房的价格基本一致，甚至还要稍高。而同时期济南市经济适用房价格只有商品房价格的三分之二左右。○2原告在购买该房屋的手续上与购买其他商品房没有区别，没有经过购买经济适用房所必需的申报、登记、审批等程序。○3也是最关键的一点，被告在诉讼前已经就该房办理了《商品房预售许可证》。我们知道，商品房预售需要五个证，即《土地使用权证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《建设工程开工许可证》、《商品房预售许可证》。而《商品房预售许可证》是这五个证中最关键的一个，是商品房销售过程中最关键的证明之一，它即证明了开发商开发手续的合法性，也证明了所预售房屋的相关手续都已经完备，具备了预售的各项条件，故原、被告之间签订的房屋买卖合同是有效合同。
笔者认为，上述两个观点都有失偏颇。作为本案的代理律师，我认为原、被告之间签订的合同应当是一种由无效转化为有效，并最终被认定为有效的房屋买卖合同。理由如下：○1第一种认为是无效合同的观点，没有考虑到被告在原告起诉前已经办理了《商品房预售许可证》这一事实，这一观点没有考虑到本案的后果。而第二种观点，则没有考虑到该房屋在立项、审批时是以经济适用房来办理的，相关土地使用权手续都是以划拨而无偿取得的这一事实，这一观点没有考虑到本案的前因。因此，上述两个观点均不全面、客观。○2从我国《合同法》“鼓励交易”的立法原则来看，法院在审理合同纠纷案件时，应当鼓励交易，而不应轻易认定合同无效。在本案审理中应当适用最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的相关规定来处理。这样即促进了我国经济的发展，也保护了双方，尤其是作为弱势一方—个人购房者的合法权益。
对于被告在诉讼中提出的反诉，要求确认合同无效，并返还原告购房的反诉请求，依法应予驳回。争议房屋既然已经办理了《商品房预售许可证》，那么它的性质已经由经济适用房转化为了普通意义上的商品房。被告提出反诉的目的无非是想利用目前商品房价格普遍上涨的机会在其中再捞一笔。但这种非法的目的在合同确认有效的基础上是无法实现的。
三、对开发商将经济适用房作为商品房出售所签订合同的处理。
○1在最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》的基础上出台有关审理经济适用房方面的司法解释，对经济适用房的概念、经济适用房买卖合同、销售经济适用房的条件等做出相关解释，以有利于我国经济适用房制度的健康、有序发展，切实解决并保护好城市中低收入家庭的住房问题。对开发商将经济适用房作为商品房进行销售的，应加大处罚力度，使之付出较高的违法成本。
○2最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》出台后，学术界及实务界都对经济适用房是否适用该司法解释有着不同的声音。现在比较一直的意见是倾向于经济适用房不适用该司法解释，具体理由由于不是本文的讨论重点，因此，笔者在此不再赘述。但经济适用房也是由具备相应开发资质的企业开发、建设的住宅，其在某些方面也具备商品房的特征，而审理此类案件如不运用该司法解释目前又无相关规定可以参照。
因此，笔者在此建议对经济适用房的审理是否适用最高人民法院的该解释予以新的解释，以利于法院的审理工作顺利开展。
四、笔者对本案的处理意见。
（一）、认定合同有效，由被告履行办证义务，并按《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的相关规定向原告支付违约金。这样的判决结果不仅充分注意到了所售出的房屋已经由经济适用房转化为普通意义上的商品房这一事实，在办理产权证及过户等环节不存在任何障碍，而且也体现了“保护、鼓励交易”这一《合同法》基本原则，从根本上保护了购房都的合法权益。
（二）认定合同无效。虽然通过本文的上述分析，合同应当被认定为有效，但由于目前司法实践中的现状，及法官对相关规定理解的不同，该买卖被认定为无效的可能性也是极大的。如果合同被认定为无效，那么被告不仅要返还原告支付的购房款，还应依当时购买房屋的价格与现在购买同等地段、同等面积、同等水平的房屋之间的价格差，来赔偿原告的经济损失（该经济损失的取得可以通过另行诉讼的途径解决）。这样的判决结果，是在认定经济适用房不适用最高人民法院的司法解释的基础上做出的。由被告来承担原告的经济损失，这样的处罚会提高被告的失信成本，有利于建立诚信的社会主义市场交易秩序，有利于我国的经济发展。

上海市人民政府


上海市地图编制出版管理若干规定
（1999年10月25日上海市人民政府令第71号发布）



第一条 （目的和依据）
为了加强本市地图编制出版及其相关活动的管理，依据《中华人民共和国地图编制出版管理条例》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 （含义）
本规定所称地图，包括纸质地图、电子地图或者以其他形式表现的普通地图、专题地图。
第三条 （适用范围）
本规定适用于本市行政区域内的地图编制、出版及其相关管理活动。
第四条 （管理机关职责）
上海市测绘管理办公室（以下简称市测管办）负责本市地图编制的管理，业务上受市城市规划管理局的领导。
本市出版行政管理部门会同市测管办，负责本市地图出版的管理。
本市保密、工商等有关行政管理部门根据各自职责，协同实施本规定。
第五条 （地图名称）
地图名称应当与地图所表现的内容相一致。
地图名称不得含有“新”、“最新”等用语。
第六条 （界线绘制）
绘制本市行政区域界线，应当按照上海市行政区域界线标准样图绘制。
第七条 （地图内容）
编制普通地图和专题地图，应当符合下列要求：
（一）选用最新地图资料作为编制基础，并及时补充和修改现势变化内容；
（二）注明地图资料的截止时间；
（三）具备规定的基础地理要素；
（四）准确反映各要素的地理位置、形态、名称以及相互关系；
（五）具备符合地图使用目的的有关数据和专业内容；
（六）比例尺符合国家规定的标准；
（七）具备法律、法规、规章规定的其他要求。
第八条 （测绘成果目录和基础地理要素）
市测管办应当定期编制并公布本市测绘成果目录。
市测管办负责确定、调整并公布作为本市地图资料的测绘成果的使用周期、本市行政区域内普通地图和专题地图的基础地理要素。
第九条 （地图广告和广告标名）
在普通地图上不得发布广告或者进行广告标名。
在专题地图上发布广告或者进行广告标名的，发布者应当具有相应的广告发布资格，并向工商行政管理部门依法办理广告登记手续。
在公开出版的专题地图上发布广告的，地图图体内不得发布广告；在公开出版的专题地图上进行广告标名的，标名内容不得覆盖基础地理要素。
第十条 （审核范围）
市测管办负责审核下列地图（含图书、报刊的插图和示意图）的试制样图：
（一）本市出版单位出版的绘有本市市级行政区域界线的本市地方性地图（以下简称本市地方性地图）；
（二）本市单位发行的未经审核的本市地方性地图；
（三）在广告、标牌等中使用或者在重要公共场所展示的未经审核的本市地方性地图；
（四）国务院测绘行政主管部门或者其他省、自治区、直辖市测绘管理部门转送本市审核的地图。
前款规定的地图，在送市测管办审核前，应当按照出版物管理的有关规定办理有关手续。
为中、小学教学目的使用的本市地方性地图，由市教育行政管理部门会同市测管办组织审定。
第十一条 （试制样图送审人以及送审时间）
试制样图送审人以及送审时间，按照下列规定执行：
（一）本规定第十条第一款第（一）项规定的地图，由出版单位在地图印刷前送审；
（二）本规定第十条第一款第（二）项规定的地图，由发行单位在发行前送审；
（三）本规定第十条第一款第（三）项规定的地图，由使用者或者展示者在使用或者展示前送审。
第十二条 （送审材料）
送审本规定第十条第一款第（一）项规定的地图，以及需报送国务院测绘行政主管部门审核或者转送其他省、自治区、直辖市测绘管理部门协审的地图，应当提供下列材料：
（一）审核申请表；
（二）试制样图或者样品一式两份；
（三）按照市测管办规定的内容和格式编制的底图资料说明；
（四）测绘、出版等资格文件。
送审本规定第十条第一款第（二）项、第（三）项规定的地图，应当提供本条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项规定的材料。
送审材料应当真实、清晰。
第十三条 （受理期限）
市测管办受理审核本规定第十条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项规定的地图，应当在收到全部送审材料之日起5日内作出受理或者不予受理的决定。不予受理的，应当书面说明理由。
第十四条 （审核期限）
市测管办审核试制样图的期限，按照下列规定执行：
（一）本规定第十条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项规定的地图，审核期限为受理之日起25日；
（二）按照规定应当向国务院测绘行政主管部门报送审核或者向其他省、自治区、直辖市测绘管理部门转送协审的地图，应当自受理之日起5日内报送或者转送。
因审核地图集册、电子地图或者申请审核的地图数量过多的，市测管办可以分批受理，或者一次受理并适当延长审核期限，但延长期不得超过30日。
第十五条 （审核修改）
试制样图经审核需要修改的，市测管办应当提出明确的修改要求，送审单位应当根据市测管办的修改要求进行修改。
修改后复审的期限为市测管办收到修改试制样图之日起15日。
第十六条 （审核结果）
试制样图经审核批准的，市测管办应当出具审批书、编发审图号并通知送审单位；经审核不批准的，应当书面说明理由。
第十七条 （审图号有效期）
本规定第十条第一款第（一）项规定的地图，其审图号有效期为2年；本规定第十条第一款第（二）项、第（三）项规定的地图，其审图号有效期分别限于本次发行、本次使用或者本次展示。
第十八条 （正式样图备案）
本规定第十条第一款第（一）项规定的地图，送审单位应当在地图发行前将正式样图或者样品一式两份报市测管办备案。
第十九条 （重印和再版）
重印或者再版本规定第十条第（一）项规定的地图，其审核按照下列规定执行：
（一）在审图号有效期内且未改变界线画法的，应当在印刷前将试制样图一式两份报市测管办备案；
（二）超过审图号有效期或者改变界线画法的，应当按照本规定重新送审。
第二十条 （违法行为的处理）
违反本规定，实施下列行为的，市测管办应当责令停止印刷、发行、使用或者展示，并可处以300元以上1万元以下的罚款：
（一）未按照本规定第十一条和第十九条第（二）项的规定送审试制样图；
（二）界线画法不符合国家规定或者内容表示不符合国家规定，且造成严重错误。
有前款第（二）项规定的行为的，还应当没收全部地图以及违法所得。
违反本规定，实施下列行为的，市测管办应当责令补正材料并重新办理送审手续，或者责令将样图报送备案，并可处以300元以上5000元以下的罚款：
（一）故意提供虚假的送审材料；
（二）未按照本规定第十八条、第十九条第（一）项的规定将样图报送备案。
有前款第（一）项规定的行为，且造成严重后果的，可处以5000元以上1万元以下的罚款。
对违反出版、广告管理以及其他有关管理规定的行为，由有关行政管理部门依法处理。
第二十一条 （处罚程序）
市测管办作出行政处罚，应当出具行政处罚决定书。收缴罚没款应当出具财政部门统一印制的罚没财物收据。
罚没收入按规定上缴国库。
第二十二条 （复议和诉讼）
当事人对市测管办的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行具体行政行为的，市测管办可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行或者依法强制执行。
第二十三条 （妨碍职务处理）
拒绝、阻碍行政管理人员执行职务，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安部门依法处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 （执法者违法行为的追究）
市测管办的行政管理人员应当遵纪守法，秉公执法。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿、枉法执行者，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚未构成犯罪的，给予行政处分。
第二十五条 （应用解释）
市测管办可以对本规定的具体应用问题作出解释。
第二十六条 （施行日期）
本规定自2000年1月1日起施行。



1999年10月25日